Lei 14133 de 2021 e Portaria SEGES 8.678/21: novas diretrizes para gestão em obras públicas
A Lei 14133 de 2021, também conhecida como Nova Lei de Licitações, trouxe mudanças quanto aos aspectos de gestão de risco nos processos licitatórios. Isso afeta todos os processos relacionados à prestação de serviços de engenharia para o setor público.
Ao lado desta mudança, a Portaria SEGES 8.678/2021 reforça os aspectos de governança a serem observados nas licitações em geral e, por conseguinte, na contratação de serviços para as obras públicas.
Considerando que gestão de risco e governança são elementos complementares, nesse artigo buscamos abordar os principais pontos sobre o assunto do modo como é tratado nas legislações vigentes.
Continue para entender melhor os impactos dessas novas legislações na gestão de obras de engenharia para o setor público.
Gestão de risco e governança na Lei 14133 de 2021 e portaria SEGES
A Lei 14133/2021 entrou em vigor recentemente e paralelamente a normativas que ainda não foram revogadas por completo, caso da Lei 8666 de 1993, que será extinta em 2023.
Apesar deste cenário, a nova lei já tem provocado a necessidade de reinvenção e atualização dos modos de gestão das contratações públicas.
Nesse contexto, um dos pontos que se destaca são as exigências relacionadas às melhores práticas, que asseguram o interesse público, direcionadas tanto às empresas aspirantes aos processos de licitação quanto à própria Administração Pública.
Isso leva à governança, que, por sua vez, é tratada sob todos os aspectos pela Portaria SEGES 8.678/21. O inciso III do artigo 2º da legislação compreende governança como o:
“conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão das contratações públicas, visando a agregar valor ao negócio do órgão ou entidade, e contribuir para o alcance de seus objetivos, com riscos aceitáveis”
Com isso, percebemos que uma atuação pautada na governança, consequentemente, será melhor sucedida na gestão de risco, valorizando os produtos de serviços que utilizam o dinheiro público e deverão, portanto, atender com integridade os cidadãos.
Afora a referência indireta, o conceito de risco ocupa inciso VIII da legislação mencionada, conceituado como a projeção de um evento futuro, ao qual seja possível associar, mediante as probabilidades de sua ocorrência, prováveis níveis de impactos positivos ou negativos nos objetivos os quais se pretende atingir.
Gestão de riscos
Na Lei 8666/93, que regia as licitações, há apenas uma menção ao termo risco, presente em seu parágrafo 3º do seu art. 56, a partir da redação revisada pela Lei 8883/94.
O artigo em questão determina a exigência de prestação de garantias nas contratações de obras, serviços e compras diante de determinadas circunstâncias.
Então, o §3º cita uma dessas situações na qual a garantia deve ser exigida e suas particularidades, determinando que em caso de
“[...] obras, serviços e fornecimentos de grande vulto envolvendo alta complexidade técnica e riscos financeiros consideráveis, demonstrados através de parecer tecnicamente aprovado pela autoridade competente, o limite de garantia previsto no parágrafo anterior poderá ser elevado para até dez por cento do valor do contrato.”
Diante disso, é robusta e relevante a mudança trazida pela Lei 14133 de 2021, que impõe a gestão de riscos e controles internos como uma das implementações de processos e estruturas necessários para a governança das contratações no Parágrafo único do Capítulo I do Título II.
A gestão de riscos é novamente mencionada no Capítulo III, do título IV da Nova Lei de Licitações, no art. 169, que afirma o dever das contratações públicas em submeterem-se a práticas permanentes e constantes de gestão de riscos e controle preventivo, lançando mão, inclusive, de recursos tecnológicos e descrevendo maiores detalhes a partir dos tópicos componentes do artigo.
É flagrante na própria redação da legislação a interrelação entre gestão de riscos e governança, tema que continuaremos a destrinchar neste texto.
Matriz de riscos
A Lei 14133/2021 inclui várias menções à matriz de riscos, que conforme o seu art. 6º, inciso XXVII diz respeito à cláusula contratual que define sobre os riscos e responsabilidades das partes, listando as informações que devem constar no documento.
Ela se constitui como uma ferramenta que filtra em conformidade com os princípios legais das contratações públicas os eventos que serão responsabilidade do setor público, os que deverão ser assumidos pelo licitante vencedor do edital e aqueles que serão compartilhados entre ambos.
Dentre outras funções, a matriz de riscos também prevê medidas preventivas contra sinistros ou capazes de mitigar seus impactos. Este aspecto se reflete no contrato, especialmente, quanto:
ao restabelecimento da equação econômico-financeira do contrato quando o risco é considerado causa de desequilíbrio que a parte responsável não suporte;
a situações quando o sinistro aumentar demais ou impedir a continuação da execução contratual;
seguros obrigatórios definidos previamente e integrados ao preço ofertado na contratação.
Atribuição de responsabilidades
A atribuição de responsabilidades permeia tanto a Lei 14133 de 2021 quanto a Portaria SEGES 8.678/21. Trata-se de um tópico fundamental para assegurar a qualidade e otimização constante dos processos de governança e gestão de riscos.
É preciso que fique claro no plano de gestão de riscos as responsabilidades de cada ente sobre as possíveis ocorrências, de modo a permitir o monitoramento, avaliação e, quando for o caso, demandas e penalidades pertinentes.
Para a governança, este elemento atua ao lado da atribuição de autoridade, competências, dentre outras necessárias para estabelecer uma estratégia fundada em mecanismos eficientes de gestão das contratações públicas.
Riscos inaceitáveis
A gestão de riscos de uma obra sempre deverá considerar as particularidades do projeto a ser executado. Todavia, existe uma diversidade de documentos, instrumentos e outros registros de experiências prévias, que podem contribuir para a elaboração de uma estratégia palpável de prevenção e redução de riscos.
Um desses recursos que auxiliam no fortalecimento das medidas preventivas a riscos em uma contratação pública de serviços de engenharia são as listas de situações ou riscos inaceitáveis.
Esse levantamento é importante, uma vez que existem variados níveis e dimensões de ricos e, nesse contexto, alguns deles são, por exemplo, aceitáveis.
Em contrapartida, em um panorama abrangente do que propõe a prática da governança e gestão de riscos nos empreendimentos públicos, encontramos alguns elementos predominantes e recorrentes, tais como:
falta de organização no cronograma de contratação, levantando urgências que prejudicam diversos procedimentos importantes para a gestão, como a elaboração do ETP (Estudo Técnico Preliminar), o que pode incorrer na perda de qualidade da entrega e no desperdício de dinheiro público;
ausência ou insuficiência de capacitações que desenvolvam as competências necessárias aos envolvidos nas atividades, dentre as quais a elaboração do ETP, o que causa vícios nos processos de aquisição;
ausência ou inadequação de equipe multidisciplinar no desenvolvimento do ETP, resultando em um Estudo Técnico Preliminar de baixa qualidade nas ações que demandam esforços de áreas diversas.
A governança aplicada às obras públicas
A aplicação da governança nas contratações públicas é definida no inciso terceiro, do art. 2º do Capítulo I da Portaria SEGES 8678 de 2021 como um:
“conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão das contratações públicas, visando a agregar valor ao negócio do órgão ou entidade, e contribuir para o alcance de seus objetivos, com riscos aceitáveis”
Em suma, seu papel é assegurar que os interesses do cidadão sejam preservados pelos agentes públicos e contratados. Para tal, a portaria conta com conceitos e normas que visam esclarecer a aplicação deste recurso estratégico no âmbito das licitações. Dentre os mais básicos deles estão as diretrizes de governança.
Diretrizes de governança
Segundo o artigo 5° da Portaria SEGES 8.678/21, as diretrizes de governança que regem as contratações públicas são:
promover o desenvolvimento sustentável do país, seguindo a Estratégia Federal de Desenvolvimento e os ODS (Objetivos de Desenvolvimento Sustentável);
promover um tratamento simples e diferenciado para empresas de pequeno porte e microempresas;
assegurar ambientes de negociação íntegros e confiáveis;
assegurar que as contratações públicas estejam alinhadas às leis orçamentárias e ao planejamento estratégico dos órgãos públicos e entidades;
fomentar a competitividade nos processos de licitação, favorecendo a entrada de potenciais fornecedores;
melhorar a interação com fornecedores, para, dessa forma, buscar a inovação e destacar soluções que aumentem a eficiência, eficácia e efetividades das contratações;
desburocratizar os processos, incentivar o uso de tecnologias, de linguagem simples e, sobretudo, mobilizar a participação social;
praticar a transparência nos processos;
sempre que for cabível, padronizar e centralizar os procedimentos.
Governança e gestão de riscos na portaria SEGES/ME nº 8.678, de 19 de julho de 2021
A Portaria SEGES/ME Nº 8.678, de 19 de julho de 2021, dispõe sobre os procedimentos e normas sobre a governança nas contratações públicas que envolvem a Administração Pública federal direta, fundacional e autárquica.
Como ressaltamos anteriormente, comparece na norma a gestão de riscos, assim como o oposto. A Portaria, contudo, detém maiores detalhes que esclarecem e orientam sobre a relação de interdependência entre a governança e o gerenciamento dos riscos.
No documento, encontramos sobre o aspecto da governança que envolve a gestão de riscos:
estabelecimento de diretrizes para a gestão de riscos. Essas diretrizes devem contemplar os níveis do metaprocesso e dos processos específicos da contratação;
realização da gestão de riscos e do controle preventivo conforme as diretrizes mencionadas no item anterior;
colocar a avaliação da governança e da gestão de riscos nas atividades de auditoria interna;
garantir que os responsáveis pelas tomadas de decisão tenham acesso, em tempo hábil, às informações relacionadas aos riscos aos quais o processo de contratação está exposto. Essa providência auxilia, inclusive, em questões relativas a delegação de competências.
Contribuição das tecnologias digitais para gestão de risco e governança nas obras públicas
A Lei 14133 de 2021 prevê que sejam adotados recursos de TI para controle preventivo e práticas permanentes de gerenciamento de riscos. Igualmente, o sucesso dos processos de governança recorrentemente estão atrelados à simplificação, que tem a automação digital como um de seus recursos.
Diante deste cenário, podemos tomar como modelos desses recursos os ERPs on Cloud, ferramentas bastantes úteis às construtoras e o próprio BIM (Building Information Modelling), que é de uso preferencial na execução de obras e serviços de engenharias contratados pela Administração Pública, segundo consta na Lei 14133/2021.
Além dos recursos em TI, temos que considerar outros elementos que contribuem para a gestão de riscos e governança nas obras públicas. Um exemplo é o conceito ESG, utilizado para medir as práticas sociais, ambientais e de governança de uma organização.
Agora vamos te contar de que forma ocorre a real contribuição dessas tecnologias digitais na prática:
Monitoramento constante e efetivo
Vamos usar o BIM como primeiro exemplo, já que sua tecnologia, similares ou mais avançadas abrangem todo o ciclo de vida da produção, é preferido na redação da Lei 14133 de 2021.
O recurso promove o monitoramento constante, possibilitando antecipar decisões assim que sejam identificados problemas ou riscos prováveis.
O uso dessa tecnologia também confere maior transparência à aplicação dos recursos nas obras públicas. Os que desejarem se adequar e se preparar para o futuro, interessa saber que a implantação do Building Information Modelling no setor foi projetado em fases:
a primeira fase de utilização da estratégia BIM começou em janeiro de 2021.
em 2024 haverá a transição segunda fase
a terceira e conclusão da implementação será em 2028.
Isso dará tempo para a adequação ao investimento nesta tecnologia e em outras capazes de apoiar e trazer maior eficiência aos processos dos serviços de engenharia no setor público.
Dados precisos e atualizados
Uma vez que os softwares mais atuais e sofisticados contam com funções automáticas para atualização de dados, além de recolhê-los de modo sistematizado e programado, os erros comuns aos registros manuais são reduzidos.
Na construção civil, há uma grande quantidade de processos e ações necessárias para que a obra aconteça de forma sustentável, produtiva e correta.
Com as informações centralizadas e integradas é possível chegar a um ótimo patamar de organização, além de ampliar o aproveitamento da produtividade dos recursos humanos.
Otimização do desempenho operacional
Pelas mesmas razões que o item anterior, a modernização da gestão de obras contribui para o melhor aproveitamento da mão de obra. A automação evita o acúmulo de lacunas no acompanhamento e monitoramento de processos e operações, sem a necessidade de um ostensivo investimento em mão de obra para realização de atividades repetitivas.
Qualificação da comunicação interna e da gestão
Ferramentas tecnológicas sofisticadas como o BIM ou ERPs especializados no seguimento são importantes, também, para melhorar a comunicação interna e facilitar o trabalho da gestão.
A integração de dados que eles promovem, além do acesso retomo e múltiplos à informações atualizadas concede muitos pontos em favor de uma comunicação fluida, clara e livre de equívocos.
Cada um desses benefícios, dentre outros que a eles se somam, são valiosos para a promoção de uma política de governança nas estratégias administrativas das licitações.
O papel da Lei 14133 de 2021 para a qualidade das contratações públicas
A Nova Lei de Licitações traz pontos polêmicos, como a contratação integrada e semi-integrada, que abre espaço para propostas sem projeto básico e executivo, a serem feitos posteriormente.
Por outro lado, ela traz importantes avanços e esclarecimentos de peso para a melhoria das contratações, como a ampliação e definição do trato relacionado à gestão de riscos, aspectos ausentes na Lei 8666/93.
Por conseguinte, ela estimula a adequação da administração pública, com ênfase relevante no caso de obras públicas, às novas tecnologias, a fim de otimizar todos os processos envolvidos na contratação de serviços para o setor.
Condizente com os princípios da governança e de boas práticas na implementação de transformações técnicas e administrativas, a mudança vem sendo gradual.
Contudo, servidores públicos e entes privados interessados nas licitações de obras públicas precisam se preparar para quando a Lei 14133 de 2021 tiver vigor absoluto.
Por isso, deixaremos como sugestão as capacitações sobre a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, disponibilizadas gratuitamente no YouTube da Escola Virtual de Governo (Enap).
Aqui você pode se atualizar sobre aspectos gerais de governança e gestão de riscos trazidos pelas principais legislações de interesse nesse assunto. Quando começamos a nos aprofundar, percebemos que alguns aspectos são particularmente complexos e extensos na prática desses princípios.
Dentre eles, o orçamento é, certamente, um dos que mais impõem dificuldades para agentes públicos e privados. O que você acha de dar mais um passo para dominar o campo das licitações de obras públicas?
Se gostou da ideia, acesse o: nosso e-book sobre como fazer orçamentos precisos. Aproveite todos esses conteúdos. Até o próximo post!